Hệ thống pháp luật về đất đai ngày càng hoàn thiện

Góp ý cho Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và Luật Đất đai hiện nay, vấn đề sở hữu đất đai đang được dư luận rất quan tâm. Song bên cạnh rất nhiều ý kiến tâm huyết, thiết thực vẫn có một số người không thấy được sự phát triển, đổi mới, tháo gỡ những "điểm nghẽn" về pháp luật đất đai của Quốc hội, Đảng, Nhà nước ta. Có người còn cực đoan cho rằng, việc xác định “đất đai thuộc sở hữu toàn dân” là một trong “hai tử huyệt của chế độ”… Sự thật có phải như vậy không?

Trước hết, có thể khẳng định rằng, Đảng, Nhà nước ta luôn nỗ lực cao nhất để từng bước hoàn thiện chính sách, pháp luật về đất đai, nhất là giai đoạn từ năm 1986 đến nay.  Thể chế hóa chủ trương, chính sách đất đai của Đảng, Hiến pháp năm 1992 đã quy định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân (Điều 17); Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật (Điều 18). Luật Đất đai năm 1993, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Đất đai năm 1998, 2001, Luật Đất đai năm 2003, đã cụ thể hóa các quy định về đất đai của Hiến pháp. Bộ Luật dân sự cũng quy định cụ thể các quan hệ dân sự liên quan đến quyền sử dụng đất... Dù còn nhiều hạn chế nhưng có thể khẳng định, Luật Đất đai năm 2003 cùng với các văn bản hướng dẫn thi hành Luật đã tạo thành một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật khá hoàn chỉnh, thể hiện những quan điểm đổi mới của Đảng, góp phần đáng kể phát triển kinh tế-xã hội. 

Không phải là nguyên nhân “bất ổn”

Muốn biết chế độ sở hữu toàn dân về đất đai có phải là nguyên nhân “bất ổn” không, cần hiểu rõ các đặc trưng cơ bản của nó. Về quyền chiếm hữu đất đai: Nhà nước các cấp tự nắm giữ tổng hợp tài sản/tài nguyên đất đai. Để tổ chức việc sử dụng đất theo quyền hạn của mình, Nhà nước quyết định giao một phần quyền chiếm hữu cho người sử dụng trên những khu đất, thửa đất cụ thể với thời gian có hạn chế, có thể lâu dài nhưng không vĩnh viễn. Nhà nước thực hiện quyền sở hữu đất đai về mặt kinh tế bằng cách khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản, tài nguyên đất đai. Tuy nhiên, Nhà nước không tự mình trực tiếp sử dụng toàn bộ đất đai mà tổ chức cho toàn xã hội sử dụng đất; quyền sử dụng đất được giao cho người sử dụng trên những thửa đất cụ thể. Quyền định đoạt của Nhà nước là cơ bản và tuyệt đối, thể hiện qua các hoạt động cụ thể khi giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất…

Cùng với sự phát triển trong hiến định về đất đai của Hiến pháp, quyền sử dụng đất cũng không ngừng được bổ sung, phát triển. Tại Hiến pháp năm 1992, “chuyển quyền sử dụng đất” là một hiến định mới và theo đó, Luật Đất đai ra đời các năm 1993,1998, 2001 đã liên tục cụ thể hóa thành 5 quyền: Chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất. Đến Luật Đất đai năm 2003 đã phát triển thành quyền chung của người sử dụng đất và 9 quyền gồm: Chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất; thế chấp, bảo lãnh, giúp vốn bằng quyền sử dụng đất.

GS, TS Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường, chuyên gia về pháp luật đất đai nhận xét: “Luật Đất đai năm 2003 đã cụ thể hóa vấn đề sở hữu toàn dân là quyền về chiếm hữu, quyền về định đoạt và quyền về sử dụng. Về quyền định đoạt, Nhà nước chỉ định đoạt về quy hoạch-kế hoạch sử dụng đất và mục đích sử dụng đất. Còn lại người sử dụng đất có tất cả các quyền đối với đất đai bao gồm từ chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, thừa kế, góp vốn, tặng, cho… Thực chất, sở hữu tư nhân ở các nước tư bản là một quyền hạn chế trong khi sở hữu toàn dân ở ta lại mở rộng quyền của người sử dụng đất”. 

TS Phạm Sỹ Liêm, Phó Chủ tịch Tổng hội Xây dựng Việt Nam mặc dù có nhiều phản biện Luật Đất đai năm 2003 nhưng ông vẫn đồng tình với quan điểm đất đai thuộc sở hữu toàn dân. “Không phải sở hữu toàn dân là một khái niệm chung chung nên nhiều công chức địa phương sẽ lợi dụng để trục lợi và o ép dân. Nói phải có sở hữu tư nhân đất đai thì xã hội mới phát triển cũng không ổn. Xin-ga-po cũng không phải sở hữu tư nhân đất đai mà họ vẫn phát triển”- 

Sở hữu toàn dân - từ nghị quyết đến cuộc sống

Một cán bộ thuộc Tổ biên tập đề án và dự thảo Nghị quyết 26-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước cho biết: “Vấn đề sở hữu đất đai đã được bàn thảo, tranh luận rất nhiều trong quá trình xây dựng nghị quyết và việc xác định đất đai thuộc sở hữu toàn dân dựa trên cơ sở khoa học và thực tiễn sâu sắc, đến nay vẫn còn nguyên giá trị. Không thể nói đây là một khái niệm mơ hồ, là sự “sáng tạo kỳ quặc” hay sở hữu toàn dân thì đất đai là “vô chủ”. Bản báo cáo của Ban Kinh tế Trung ương do đồng chí Trương Tấn Sang, khi đó là Trưởng ban Kinh tế Trung ương (nay là Chủ tịch nước) trực tiếp chỉ đạo sau khi thành lập 5 đoàn công tác, nghiên cứu tại 22 tỉnh, thành phố và nhiều nước trên thế giới, tổng hợp hơn 1.200 trang tài liệu kinh nghiệm nước ngoài đã xác định: “Quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân là phù hợp với bản chất đất đai là lãnh thổ quốc gia, là tài sản, tài nguyên quý giá, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố dân cư, xây dựng cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng, là thành quả tạo lập với biết bao công sức, xương máu của nhiều thế hệ; phù hợp với yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Thay đổi theo hướng đa dạng hóa sở hữu đất đai sẽ gây ra những hậu quả rối ren về chính trị xã hội khó lường trước hậu quả. Từ đó, mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội theo định hướng XHCN cũng sẽ khó thực hiện được”. 

Ngay trong Tổ biên tập Nghị quyết khi ấy, từng có ý kiến nêu ra phải thực hiện tư hữu về đất đai nhưng sau nhiều tranh luận cho thấy không phù hợp với thực tiễn nước ta. Năm 2012, khi tổng kết 9 năm thực hiện Nghị quyết 26, nhiều chuyên gia trực tiếp tham gia xây dựng chính sách, pháp luật về đất đai đã khẳng định cần tiếp tục xác định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, đồng thời có nhiều luận giải về lý do tại sao chưa xác định đất ở, đất nông nghiệp thuộc sở hữu tư nhân.

Trên thực tế, ví dụ với đất ở, người được giao sử dụng đất hiện nay đã có hầu hết các quyền của người sở hữu đất đai. Về thực chất, trước pháp luật, quyền sử dụng đất đã trở thành “quyền tài sản” (hoặc “quyền tài sản có hạn chế”), các giao dịch về quyền sử dụng đã trở thành các giao dịch về tài sản và người được giao quyền sử dụng đất thực chất nghiễm nhiên là chủ sở hữu của các tài sản đó. Nếu quy định đất ở chuyển sang sở hữu tư nhân thì cơ bản không làm thay đổi các quyền của người sử dụng đất theo quy định hiện hành. Việc chưa xác định đất ở thuộc sở hữu tư nhân không phải vì e ngại sẽ khó khăn cho việc thu hồi đất của Nhà nước khi cần sử dụng vào mục đích quốc gia, công cộng. Các nghiên cứu cho thấy, ở những nước quy định đất đai thuộc sở hữu tư nhân thì khi cần Nhà nước vẫn trưng dụng bằng những chính sách người dân chấp nhận được.

GS, TSKH Đặng Hùng Võ không đồng tình với quan điểm sở hữu toàn dân về đất đai là nguyên nhân của tiêu cực, tham nhũng. Ông phân tích: “Hiện nay đúng là có chuyện một số nơi đang lạm dụng trong thu hồi đất nhưng tôi khẳng định việc này không liên quan đến câu chuyện sở hữu. Chúng ta đừng tưởng sở hữu toàn dân thì Nhà nước có quyền này một cách rất thoải mái. Luật Đất đai năm 2003 quy định rõ những trường hợp nào thì Nhà nước mới thu hồi. Chỉ có điều khi thực hiện luật, nhiều nơi tự tiện mở rộng quyền này. Vấn đề cần sửa là cơ chế thu hồi đất”.

Tại cuộc họp báo tổng kết thi hành Hiến pháp năm 1992, Thứ trưởng Bộ Tư pháp Hoàng Thế Liên cho biết, phần lớn tổng kết việc thực hiện Hiến pháp năm 1992 của các tỉnh, thành phố và 30 bộ, ngành đều đề nghị giữ nguyên chế định đất đai thuộc sở hữu toàn dân trong Hiến pháp, nhấn mạnh cần chú trọng hơn quá trình thể chế hóa chế định này vào các luật và nghị định. PGS, TS Dương Đăng Huệ, Vụ trưởng Vụ Pháp luật dân sự kinh tế (Bộ Tư pháp) cũng cho rằng, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai không phải là nguyên nhân gây sự gia tăng khiếu kiện mà chủ yếu là do khâu hành pháp, điều hành, quản lý đất đai. Dân đi biểu tình, khiếu nại tố cáo không bao giờ nói rằng, đòi xóa bỏ ngay chế độ sở hữu toàn dân và dân cũng không yêu cầu xác lập ngay chế độ sở hữu tư nhân về đất đai mà dân chỉ nêu những vấn đề cụ thể xuất phát từ khâu thực thi pháp luật. Cho nên, nhiệm vụ bây giờ là phải làm những việc đó chứ không phải thay đổi chế độ sở hữu về đất đai.

Trao đổi về vấn đề, Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường Nguyễn Mạnh Hiển cho biết thêm: “Dự thảo sửa đổi Luật Đất đai năm 2003 đang lấy ý kiến nhân dân lần này đã quy định quyền sử dụng đất là quyền tài sản, thể hiện bước tiến mới trong tư duy, rất có lợi cho người dân và quyền này được pháp luật bảo vệ đầy đủ. Theo đó thì quyền sử dụng đất cũng gần như tương đương với quyền sở hữu”.

Từ những phân tích trên đủ thấy rằng, việc tiếp tục xác định đất đai thuộc sở hữu toàn dân hoàn toàn không phải là “tử huyệt” của chế độ xã hội chủ nghĩa. Cùng với việc tiếp tục bổ sung, hoàn thiện dự thảo Hiến pháp và Luật Đất đai tới đây, tin tưởng rằng hệ thống pháp luật về đất đai sẽ tiếp tục hoàn thiện, khắc phục được những bất cập nổi cộm, thúc đẩy sự phát triển KT- XH của đất nước trong tình hình mới.