Một số nét về nguồn lực phát triển nhìn nhận từ khía cạnh xây dựng, hoàn thiện và thực hành thể chế
EmailPrintAa
16:31 12/02/2015

Trong quá trình tìm giải pháp để phát triển, các quốc gia ngày càng nhận thức rõ hơn về vai trò của thể chế. Ở các khía cạnh và mức độ khác nhau, thể chế tác động lên tốc độ và chất lượng tăng trưởng, có thể thúc đẩy hoặc kìm hãm, thậm chí triệt tiêu động lực phát triển. Thể chế không đơn thuần chỉ là cơ sở pháp lý cho các hoạt động phát triển mà đã và đang trở thành một hợp phần quan trọng của nguồn lực phát triển.
 
Đ/c Lê Thành Long - Phó Bí thư Tỉnh ủy làm việc với tập thể Ban cán sự, lãnh đạo Viện kiểm sát nhân dân tỉnh Hà Tĩnh. Ảnh: P.V  

Vì lẽ đó, trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020, Đảng ta xác định “hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trọng tâm là tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng và cải cách hành chính”[1] là một trong ba đột phá chiến lược để thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của đất nước. Thông điệp đầu năm 2014 của Thủ tướng Chính phủ cũng khẳng định chất lượng thể chế là một trong các yếu tố quan trọng quyết định năng lực cạnh tranh và là nguồn động lực lấy lại đà tăng trưởng và phát triển bền vững.[2] Bài viết nhận diện một số khía cạnh về vai trò, vị trí của thể chế với tư cách là nguồn lực phát triển; tập trung vào ba nội hàm cơ bản có quan hệ hỗ tương của thể chế là (i) chính sách và quy định chuyển chính sách thành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL); (ii) thủ tục hành chính (TTHC); và (iii) thi hành pháp luật và năng lực của bộ máy tổ chức thi hành pháp luật. Trong phạm vi Bài viết, thuật ngữ “phát triển” bao gồm cả phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội.

1. Quan niệm truyền thống về lực lượng sản xuất thời kỳ tiền “thế giới phẳng” có hướng thiên về nguồn lực vật chất hữu hình. Chẳng hạn, tài nguyên thiên nhiên, đất đai, dầu mỏ, sức lao động… được coi là điều kiện tiên quyết để một quốc gia phát triển. Ngày nay, điều đó tiếp tục đúng nhưng chưa đủ để lý giải tại sao nhiều quốc gia hầu như không được thiên nhiên ban tặng tài nguyên mà vẫn phát triển vượt bậc; hay có những quốc gia có đầy đủ những yếu tố ấy mà vẫn tụt hậu. Thực tế ngày càng minh chứng đậm nét hơn vai trò quan trọng của các yếu tố phi vật chất, trong đó có vấn đề thể chế, đối với sự phát triển của một quốc gia. Trong cuốn Vì sao các quốc gia thất bại?[3], trên cơ sở khảo cứu, phân tích các mô hình và thành tựu phát triển, hai tác giả D. Acemoglu và J. Robinson cho rằng thể chế là nguồn gốc dẫn đến quốc gia này thịnh vượng và quốc gia khác nghèo đói. Có thể nêu một số ví dụ về quan hệ nhân quả giữa quy định của thể chế và thành tựu phát triển. Chẳng hạn, pháp luật về tài sản trí tuệ với sự đảm bảo và khuyến khích quyền tự do sáng tạo, bảo hộ thành quả nghiên cứu và sự kết nối thành quả đó với thị trường chính là động lực để sáng tạo và sản xuất ra các sản phẩm có hàm lượng chất xám cao, đòi hỏi ít nguyên liệu đầu vào nhưng hiệu quả kinh tế lớn. Chế định bình đẳng giữa các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác nhau cùng với một cơ chế điều hành khách quan của các cơ quan công quyền sẽ đảm bảo cạnh tranh lành mạnh, để những doanh nghiệp thực sự có năng lực tồn tại, đóng góp cho quá trình phát triển. Ở Châu Á, những đột phá về thể chế tại Nhật Bản thời Minh Trị Thiên Hoàng, sự vươn lên của Hàn Quốc, Singapore là những ví dụ thành công về phát triển nhờ cải cách thể chế. Ở Việt Nam, Khoán 10[4] trong nông nghiệp đã giải phóng về thể chế, đưa nước ta từ thiếu lương thực trở thành nước xuất khẩu gạo và nhiều nông sản hàng đầu thế giới.[5] Với Luật Đầu tư nước ngoài năm 1987, Việt Nam từ nước hầu như lệ thuộc hoàn toàn vào Liên Xô cũ và các nước Xã hội chủ nghĩa ở Đông Âu trở thành một trong những quốc gia có thu hút đầu tư nước ngoài hàng đầu trong khu vực; tỷ trọng FDI có thời gian chiếm đến 30% tổng vốn đầu tư toàn xã hội (1991 - 2000), 55% tổng kim ngạch xuất khẩu của cả nước, kể cả dầu thô (2006 - 2010).[6]

2. Với nhận thức rõ và đầy đủ hơn về tầm quan trọng của thể chế, từ năm 1986 trở lại đây, chúng ta đã có sự đầu tư tương đối thỏa đáng và đạt được những kết quả quan trọng trong việc xây dựng và hoàn thiện thể chế. Trước hết, đó là sự cố gắng ban hành đầy đủ luật và các văn bản dưới luật để quy phạm hóa chính sách đồng thời tránh để lỗ hổng pháp luật trong quan hệ xã hội. Chỉ tính riêng từ năm 1996 đến nay, các cơ quan Trung ương đã ban hành khoảng 350 luật, pháp lệnh và trên 5 ngàn văn bản dưới luật, bao quát hầu hết tất cả các mặt của đời sống xã hội. Tiếp đến là tính đồng bộ của các quy định pháp luật để đảm bảo tính khả thi. Điều này xuất phát từ thực tế là có sự phụ thuộc và yêu cầu hỗ tương của quy định pháp luật thuộc các lĩnh vực khác nhau, thiếu quy định trong một lĩnh vực có thể vô hiệu hóa hoàn toàn những ý tưởng rất tốt trong một lĩnh vực khác. Chẳng hạn, nhiều quy định trong pháp luật về đất đai qua các thời kỳ sẽ không thể thực hiện được nếu thiếu pháp luật về công chứng hoặc không có quy định tương thích trong pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo; giải quyết tranh chấp tại tòa án. Những ý tưởng cơ bản của cải cách tư pháp coi Tòa án là trung tâm cũng là để các nhà đầu tư yên tâm khi có việc cần đến pháp đình. Cuối cùng, điểm quan trọng nhất trong xây dựng thể chế chính là việc chuyển hóa thành công các nguyên tắc và yêu cầu của kinh tế thị trường vào các văn bản quy phạm pháp luật. Từ Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) đến Hiến pháp năm 2013, chúng ta thấy có sự thay đổi cơ bản trong cách tiếp cận về quyền tự do kinh doanh, tháo gỡ một bước nữa những hạn chế trong gia nhập thị trường. Cụ thể, công dân từ chỗ chỉ“có quyền tự do kinh doanh theo quy định của pháp luật” (tức chỉ được làm những gì pháp luật cho phép), nay mọi người đều“có quyền tự do kinh doanh trong những ngành nghề mà pháp luật không cấm.[7] Bộ luật Dân sự 2005 đang được sửa đổi theo hướng đảm bảo tốt hơn quyền giao kết hợp đồng và tính chất tư của các giao dịch dân sự, giảm thiểu sự can thiệp quá mức của các cơ quan công quyền vào quan hệ dân sự; đồng thời quy định rõ nét hơn về sự vào cuộc của Nhà nước trong trường hợp cần thiết, chẳng hạn như Tòa án không đươc từ chối xét xử khi có yêu cầu. Một số Luật mới như Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách (sửa đổi), Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Phá sản tập trung xử lý những điểm nghẽn, làm rõ hơn vai trò kiến tạo và điều hành của Nhà nước, xác định rõ hơn mối quan hệ của Nhà nước với thị trường.  

3. Thủ tục hành chính (TTHC) được quy định trong các văn bản pháp luật và là một biểu hiện cụ thể của thể chế. Trước hết cần nhìn nhận sự tồn tại của các thủ tục hành chính là cần thiết. Ở nước nào cũng vậy, TTHC vừa là công cụ quản lý của các cơ quan công quyền, vừa là phương cách bảo đảm sự an toàn trong các hoạt động của xã hội. Chẳng hạn, yêu cầu nghiêm về thủ tục, điều kiện đối với một cửa hàng bán xăng dầu là để đảm bảo an toàn cho người kinh doanh, người tiêu dùng mặt hàng này và quan trọng hơn nữa là cho người dân ở trong khu vực. Tuy nhiên, những đòi hỏi thái quá, rườm rà về thủ tục, cùng với sự điều hành thiếu vô tư, vì lợi ích cá nhân của một số người trực tiếp giải quyết thủ tục, thì hệ quả nhãn tiền là tăng chi phí gia nhập thị trường và chi phí vận hành của doanh nghiệp. Vấn đề đặt ra là cần đánh giá thấu đáo khía cạnh chi phí tuân thủ (như chi phí thực hiên TTHC, duy trì bộ máy cồng kềnh) để quyết định có hay không đặt ra một TTHC cụ thể nhằm giảm thiểu tác động tiêu cực đến môi trường kinh doanh. Trong tinh thần đó, Đề án 30 của Chính phủ đề ra mục tiêu khắc phục một cách có hệ thống những bất cập về TTHC. Theo tính toán của Văn phòng Chính phủ thì sau khi thực thi các phương án đơn giản hóa gần 5.000 TTHC được hoàn tất, Đề án 30 sẽ giúp cắt giảm gần 1,4 tỉ USD chi phí tuân thủ. Riêng đối với năm 2015, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Kế hoạch đơn giản hóa thủ tục hành chính trọng tâm với mục tiêu đơn giản hóa và cắt giảm tối thiểu 25% chi phí tuân thủ đối với 13 nhóm thủ tục hành chính.[8]Các cải cách quan trọng về thủ tục hành chính chuyên sâu theo từng ngành như thuế, đầu tư xây dựng... cũng đã được ghi nhận.[9] Đối với tỉnh Hà Tĩnh, một trong những nội dung đề ra cần tập trung thực hiện quyết liệt trong năm 2015 là cải cách hành chính mà trọng tâm là cắt giảm và rút ngắn thời gian thực hiện các  TTHC.

4. Thi hành pháp luật và năng lực của bộ máy tổ chức thi hành pháp luật là khâu quyết định hiệu quả và hiệu lực của thể chế. Ở khía cạnh này, trong thời gian qua chúng ta đã có bước chuyển về nhận thức và đạt được những kết quả cụ thể. Trước hết, đó là việc xác định nghiêm túc phải kịp thời quy định chi tiết thi hành luật; phổ biến luật sau khi được ban hành; chuẩn bị kỹ hơn về nguồn lực thực hiện; đồng thời đánh giá hiệu quả thực thi văn bản qua từng thời đoạn nhất định. Đã thành quy định trong Luật Ban hành VBQPPL và thực tiễn phổ quát là mỗi khi sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới một luật, yêu cầu đặt ra là phải đánh giá, tổng kết việc thi hành luật hiện hành. Việc giám sát thi hành pháp luật được tăng cường; cụ thể như Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội chất vấn thường xuyên hơn về xây dựng và thi hành pháp luật.[10] Năng lực tổ chức thi hành và đảm bảo thi hành pháp luật của các cơ quan thi hành pháp luật được quan tâm hơn; năng lực quản lý điều hành và kỷ cương, kỷ luật hành chính được nâng cao một bước. Tại các cơ quan trong hệ thống Chính phủ đã có những điều chỉnh liên quan đến cơ cấu tổ chức để vận hành tác nghiệp tốt hơn và phản ứng nhanh nhạy hơn đối với các vấn đề thực tế. Một số nội dung trong Chiến lược cải cách tư pháp theo Nghị quyết số 49/NQ-TW, ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị đã được thực hiện nhằm tăng cường năng lực của hệ thống Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân theo hướng đảm bảo tốt hơn cơ chế tranh tụng và khả năng giải quyết các vấn đề pháp lý phức tạp phát sinh trong quá trình phát triển.

5. Sự bứt phá của Hà Tĩnh trong thời gian qua có dấu ấn đáng ghi nhận của thể chế, vừa tạo đà, vừa đảm bảo môi trường an toàn, trật tự để phát triển. Văn kiện Đại hội tỉnh Đảng bộ lần thứ XVII, Nghị quyết số 02-NQ/TU, ngày 24/8/2006 của Ban Chấp hành tỉnh Đảng bộ về phát triển doanh nghiệp; Nghị quyết 09-NQ/TU, ngày 06/9/2002 của Tỉnh ủy (khóa XV) về phát triển khoa học và công nghệ giai đoạn 2002 - 2005 và những năm tiếp theo là một số điểm nhấn quan trọng về chính sách phát triển mang lại hiệu quả trên thực tế của tỉnh Hà Tĩnh. Hà Tĩnh cũng thực hiện nghiêm túc và mạnh dạn cụ thể hóa thêm một bước thể chế của Trung ương trong điều kiện riêng của địa phương. Kết quả thu hút đầu tư trong và ngoài nước tại Khu kinh tế Vũng Áng có sự đóng góp của các quy định cụ thể của Tỉnh về bồi thường, hỗ trợ di dân tái định cư, giải phóng mặt bằng; của sự rà soát và chuẩn bị kỹ về các vấn đề pháp lý trong hồ sơ của các dự án phát triển, quyết định thu hồi đất và cưỡng chế hành chính. Tiến độ đầu tư khả quan của Tập đoàn Formosa có phần nhờ vào việc Tỉnh đã cùng Trung ương xử lý những bất cập về thể chế trong đầu tư nước ngoài. Những kết quả khả quan và đóng góp thu ngân sách của gần 4.000 doanh nghiệp trên địa bàn Hà Tĩnh được đánh giá là một trong những kết quả thực hiện Nghị quyết số 02-NQ/TU.

 6. Mặc dù đã đạt được những thành tựu cơ bản, trong giai đoạn hiện nay, việc tiếp tục hoàn thiện thể chế ở cả Trung ương và từng địa phương nhằm tạo động lực mới cho phát triển vẫn đang là vấn đề cấp bách. Thực tế cho thấy còn nhiều điểm nghẽn trong pháp luật nội dung và hình thức, chưa phù hợp với yêu cầu của nền kinh tế thị trường. Còn có sự cắt khúc giữa xây dựng và thi hành pháp luật. Tổ chức bộ máy thực thi chính sách, pháp luật còn nhiều mặt hạn chế. Thủ tục hành chính trong nhiều lĩnh vực còn rườm rà, gây phiền hà, tốn kém cho người dân, doanh nghiệp về chi phí, thời gian thực hiện.[11] Ở Hà Tĩnh, “Chỉ số năng lực canh tranh cấp tỉnh những năm qua không ổn định, từ năm 2012 đến nay liên tục giảm thứ bậc; một số chỉ số như: thiết chế pháp lý, chi phí không chính thức, chi phí thời gian, cạnh tranh bình đẳng.. thấp kém hơn năm trước. ..”[12] Năm 2015 là năm có nhiều cơ hội cho việc nhìn lại để đánh giá những gì được, những gì chưa được trong công tác thể chế. Bởi lẽ chúng ta có thể rút kinh nghiệm trong cả một nhiệm kỳ, đồng thời chuẩn bị văn kiện cho đại hội đảng các cấp tiến tới Đại hội toàn quốc lần thứ XII của Đảng. Cách nhìn nhận vai trò và thiết kế hợp lý vị trí của thể chế trong văn kiện chính sách sẽ có ý nghĩa lớn cho cả một chặng đường sắp tới. Với một số thông tin, đánh giá về thể chế trong Bài viết, có thể gom lại một số điểm cần chú ý như sau:   

6.1. Cần nhận thức và quan niệm đúng về vị trí, vai trò của thể chế trong phát triển; xác định rõ đầu tư cho thể chế là đầu tư cho phát triển và đảm bảo sự phát triển bền vững. Thể chế phải được xây dựng, hoàn thiện đồng bộ cả về chính sách, pháp luật và bộ máy tổ chức thực hiện. Ở Trung ương, các cơ quan tham mưu chuẩn bị Văn kiện Đại hội lần thứ XII của Đảng đang nghiên cứu, thảo luận để tìm ra những giải pháp căn bản về thể chế tạo động lực phát triển. Đối với tỉnh Hà Tĩnh, Báo cáo chính trị và Nghị quyết Đại hội tỉnh Đảng bộ lần thứ XVIII cần có nội dung riêng về thể chế, cải cách hành chính và cải cách tư pháp với các nhiệm vụ và giải pháp cụ thể, thực chất và khả thi.

6.2. Rà soát, đánh giá để xác định chính xác những điểm nghẽn về thể chế. Những điểm nghẽn đó có thể tồn tại dưới các hình thức khác nhau. Ở cấp Trung ương, có thể là vấn đề chưa chuyển hóa được những yêu cầu tự thân của kinh tế thị trường vào văn bản quy phạm pháp luật; cũng có thể là  một số chính sách ở tầm vĩ mô chưa hợp lý, thiếu khả thi. Đối với địa phương, vấn đề thường nằm ở cơ chế và năng lực thực hiện, đặc biệt là ở các cấp, các ngành trực tiếp xử lý công việc đối với người dân. Ở Hà Tĩnh, sự việc xảy ra ngày 14/5/2014 tại Vũng Áng, việc học sinh không đến trường trong một thời gian ở Hương Bình cũng như một số vụ việc có đơn thư khiếu nại kéo dài mặc dù đã được giải quyết cho thấy cũng có nguyên nhân liên quan đến ý thức thi hành pháp luật của một số người dân và năng lực, trách nhiệm tổ chức thi hành pháp luật của một số cơ quan, công chức nhà nước có liên quan. Những vấn đề thực tiễn như vậy cần được nhận diện rõ về thực chất để có giải pháp phù hợp về thể chế. 

6.3. Cần có quyết tâm mới để tạo sự chuyển biến trên thực tế về cải cách hành chính mà trọng tâm là đơn giản hóa, cắt giảm TTHC, đặc biệt là năng lực và trách nhiệm của các cơ quan trực tiếp thực hiện thủ tục. Vấn đề thủ tục hành chính cần được quan tâm trong cả quá trình, từ rà soát, đánh giá tác động trước khi ban hành đến theo dõi, giám sát việc thực thi trên thực tế sau khi văn bản được ban hành. Ở Hà Tĩnh, cần thực hiện nghiêm túc Kết luận số 26-KL/TU, ngày 24/10/2014 của Ban Chấp hành Đảng bộ tỉnh với yêu cầu: “Tiếp tục thực hiện quyết liệt, hiệu quả nhiệm vụ cải cách hành chính trên tất cả các nội dung, trong đó khâu đột phá là cải cách thủ tục hành chính, phấn đấu giảm tối đa thời gian giải quyết thủ tục hành chính…”

6.4.Về thi hành pháp luật, một nhiệm vụ cần tập trung thực hiện là kiện toàn tổ chức và tăng cường năng lực, trách nhiệm của các cơ quan tổ chức thực thi và bảo vệ pháp luật. Năng lực tham mưu của các cơ quan thuộc hệ thống hành pháp về các vấn đề pháp lý sẽ giúp cho việc ra các quyết định hành chính đúng đắn, giảm thiểu những ảnh hưởng bất lợi đến sự phát triển, đến quyền lợi trực tiếp của người dân, giảm thiểu các vụ khiếu kiện hành chính. Một trong những giải pháp là kiện toàn tổ chức pháp chế của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan giúp việc HĐND và UBND theo Nghị định số 55/2011/NĐ-CP, ngày 04/7/2011 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế. Hệ thống các cơ quan tư pháp cần tiếp tục được củng cố, kiện toàn theo tinh thần cải cách tư pháp đã đề ra trong Nghị quyết số 49/NQ-TW và các kết luận có liên quan của Bộ Chính trị về cải cách tư pháp cũng như các Luật về tổ chức được ban hành trên cơ sở Hiến pháp năm 2013. Ở Hà Tĩnh, Thường trực Tỉnh ủy đã có chủ trương soạn thảo trình Ban chấp hành tỉnh Đảng bộ xem xét ban hành Nghị quyết về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với các cơ quan tư pháp. 

TS. Lê Thành Long - Phó Bí thư Tỉnh ủy Hà Tĩnh

[1] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật, H. 2011, tr. 106.

[2] Nguyễn Tấn Dũng, “Hoàn thiện thể chế, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, thực hiện thắng lợi nhiệm vụ năm 2014, tạo nền tảng phát tiển nhanh và bền vững”, Báo Nhân dân số 21.292 ngày 02/01/2014.

[3] Daron Acemoglu & James Robinson, Why Nations Fail, Crown Publishers, New York 2012.

[4] Tên gọi tắt đã trở thành khá thông dụng của Nghị quyết số 10-NQ/TW, ngày 05/4/1988 của Bộ Chính trị về đổi mới quản lý kinh tế nông nghiệp. 

[5] Nguyễn Tấn Dũng, sđd (Footnote 2).

[6] Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

[7] Xin xem, so sánh Điều 57 của Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) với Điều 33 của Hiến pháp năm 2013.

[8] Quyết định số 08/QĐ-TTg ngày 06/01/2015 của Thủ tướng Chính phủ ban hành kế hoạch đơn giản hóa thủ tục hành chính (TTHC) trọng tâm năm 2015.

[9] Xem Thông tư số 119/2014/TT-BTC ngày 25/8/2014 của Bộ Tài chính về cải cách, đơn giản hóa các TTHC về thuế; Quyết định số 9802/QĐ-BCT ngày 30/10/2014 của Bộ Công Thương phê duyệt phương án tổng thể đơn giản hóa TTHC trong lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Công Thương năm 2014.

[10] Chẳng hạn, ngày 20/8/2013, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã chất vấn Chính phủ về công  tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh và ban hành văn bản quy định chi tiết các luật, pháp lệnh được Quốc hôi, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua từ đầu nhiệm kỳ khóa XIII đến nay.

[11] Báo cáo của Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương “Đặc điểm môi trường kinh doanh ở Việt Nam: Kết quả điều tra doanh nghiệp nhỏ và vừa năm 2013” về kết quả khảo sát 2.500 doanh nghiệp cho thấy rất ít doanh nghiệp không gặp trở ngại trong gia nhập thị trường và hoạt động sản xuất, kinh doanh; tỷ lệ đầu tư giảm, chi phí chính thức và tiếp cận tài chính vẫn là một trong những vấn đề nghiêm trọng. Tỷ lệ doanh nghiệp có chi phí phi chính thức năm 2013 cao hơn năm 2011.

[12] Kết luận số 26 - KL/TU, ngày 24/10/2014 của Ban Chấp hành Đảng bộ tỉnh Khóa XVII về một số nhiệm vụ, giải pháp đẩy mạnh thu hút đầu tư, phát triển doanh nghiệp và nâng cao năng lực cạnh tranh cấp tỉnh trong thời gian tới.


    Ý kiến bạn đọc